地方政府性债务能否实现动态管理？

本报记者 杨志锦 北京报道

　　中国的地方性政府债务余额到底是多少？审计署、财政部、银监会都在监测统计，对其统计口径不尽相同，公布周期也差别很大，彰显出地方债务的复杂性。事实上，如果不能实现动态管理，几乎很难获得及时全口径的数据。

　　因此，本报记者接触的财政系统人士甚至担忧，地方债务问题被过度放大，成为做空中国经济的一项工具。

　　这一领域确实缺少动态数据去反映全局。审计署曾公布截至2010年底，全国地方政府性债务余额为10.72万亿。银监会主席尚福林在今年6月份披露，截至今年一季度底，地方融资平台的贷款余额为9.59万亿。

　　目前，主管这一领域的财政部方面尚未披露财政系统统计的具体债务数据。2012年9月，为加强地方性债务管理，实现对地方政府性债务的全口径管理和动态监控，财政部下发《关于地方政府性债务管理系统推广运用的通知》（财预［2012］378号）。

　　通知称，财政部于2011年4月完成了“地方政府性债务管理系统统计汇总子系统”开发工作并先行下发，2012年6月完成了系统其他功能的开发工作，该系统将于通知下发后免费提供给各地财政部门和债务单位使用。以此计算，系统运行至今将近一年。

　　据财政部预算司地方政府性债务管理处有关负责人向本报记者介绍，地方政府性债务管理系统是落实国务院关于加强地方政府融资平台公司管理有关问题的通知》（国发〔2010〕19号）精神的举措。

　　19号文认为地方融资平台公司举债融资规模迅速膨胀，偿债风险加大，为加强对地方政府性债务的动态监测，该文将建立债务管理信息系统的工作交予财政部。

　　前述负责人介绍，地方政府性债务系统按照“纵向到底、横向到边”的方针建立覆盖全国：纵向到底是指系统贯通中央、省、市、县（区）、乡（镇）各级政府的财政部门；横向到边，是指系统贯通各级政府本级的政府部门、事业单位、融资平台等单位，数据最终汇总于财政部。

　　“乡镇的债务数据都有，一般乡镇的债务数据是由区县管理。”前述负责人说。本报记者采访显示，2012年下半年开始各省市区的基层政府开始下文要求学习操作或填报数据。但是，目前这一系统中实际数据的覆盖率尚不清楚。并且，由于数据层层上报，其准确性还无法与审计部门专项审计的结果相比，因此，系统中的数据尚未对外公开。

　　该系统分为网络版和单机版两种类型，其中网络版部署于财政内网，供各级财政部门，以及与财政内网有网络连接的各部门、各单位等使用；单机版供无法连接到财政内网的部门和单位等使用。财政系统内，对该系统的管理权限被赋予各级财政部门的预算处。

　　“报送规则是层级上报，逐级汇总。”前述负责人说。在地方政府性债务系统上线运行后，财政部网站上刊发了一篇未署名文章：《应进一步提高地方政府性债务管理系统数据质量》。

　　该文称，通过检查，地方政府债务管理系统数据质量存在三个方面的不足：一是统计口径不准确，二是统计数据不完整，三是数据不及时更新。文章指出部分融资平台公司采用理财产品、信托产品举借的债务和向其他企业的融资以及政府回购项目，并未在债务管理系统中反映。

　　该文也强调，为提高数据质量，要加强监督检查，重点将地方政府债务管理信息纳入财政、审计监督范围，及时纠正解决部分地方政府及其融资平台瞒报、漏报和错报债务信息的现象。

　　另据中标方北京用友政务软件公司向本报记者介绍，该系统以“项目”为主线，实现新增及存量政府性债务项目在计划申报、预算批复、举借登记、资金使用、还本付息、会计核算、绩效评价等各环节的全程管理。

　　该系统包括系统维护、基本信息、债务填报、债务审核、统计查询、风险预警、决策分析、数据传送等八大模块，具有债务管理、统计查询和数据分析等功能。因此，其已经呈现出多层级多部门数据共享的基础。国务院已经公开了房产等大量信息系统建设工作的改革时间表。

　　本报记者了解到，政府财务报告制度也是重要基础。政府财务报告制度不同于现行的预决算报告，类似于上市公司的财务报告，只不过信息披露的主体变成了政府。通常包括政府整体资产负债表、收入费用表等报表。而这一制度的建立则需要将行政单位会计记账基础由现行的现收现付制改为权责发生制。

　　今年5月，财政部国库司司长翟钢透露，2012年中国已有23个省份试编了政府综合财务报告。

　　目前，财政部各司局正在加速牵头办理的工作还包括：健全债权债务人对账机制，推进政府会计改革。财政部长楼继伟在讲话中提到了上述工作内容。副部长朱光耀7月也说，中国新一届政府当前非常重要的一项工作就是摸清地方融资平台的家底。

　　目前，以2012年12月发布的财预463号文为主的文件，主要是就政府公益性投资的融资通道进行限制。如何分类化解各个融资通道积累的债务，分地区引导资产项过度倚重土地等问题，则都需要有动态管理的数据基础。