鲁政委：中国地方债风险如何化解？

    按照国家审计署今年6月份公布的审计结果，截至2010年底，中国省、市、县三级地方政府性债务余额10.7万亿元，相当于同期全国国内生产总值(GDP)的27%。如果再将铁路负债、资产管理公司未消化的债务等计算在内的话，有海外学者估计，中国的净债务率可能已在70%左右，而这早已超过对于新兴经济体来说经验上稳健的水平60%。

　　尽管如此，但笔者认为如果处理得当，这种令人担忧的状况并不会最终在中国酿成债务危机。

　　偿债能力没问题

　　但缺流动性

　　因为偿债能力当然重要，但有时候更重要的是偿债意愿。对于一个经济快速成长、税收迅速增加的新兴经济体来说，尤其如此。

　　首先，中国财政收入高速增长会令偿债负担快速下降。

　　数据显示，2001年以来，中国地方财政总收入(含中央税收返还和补贴)平均增速在20%左右。这意味着，每3-4年中国地方财政收入就会翻倍，这将可以令待偿债务在地方财政支出中的负担在不远的将来迅速降低至可承受的水平。也就是说，只要能够有效控制住新增地方债务，中国地方债失控的风险就很小。

　　其次，地方国有资产总值远超负债总额。正如中国财政部和银监会在关于地方债问题答记者问中所表示的：“除财政收入外，中国地方政府拥有固定资产、土地、自然资源等变现资产比较多，可通过变现增强偿债能力。”有分析显示，即使不考虑土地出让金，截至2007年底，中国国有企业资产规模大约33万亿元，其中地方国有企业资产约为18万亿元。仅仅将地方国有企业资产转让，就足以清偿地方债务。

　　除上述两大偿债来源外，这些地方负债投入的项目本身，也应该具有一定市场价值，如果能够将这些项目转让，也可提供部分偿债资金。

　　因此，中国当前的地方债问题，不是偿债能力而主要是偿债意愿和集中到期造成的流动性不足问题。

　　可用政策性银行救急

　　对此，可以从五个方面采取化解措施：

　　第一，允许地方发债实现偿债时点重新分布。既然目前的问题是偿债时点过于集中的问题，那么，就可以通过允许地方政府发债，来实现偿债时点的重新合理分布，化解眼下的流动性压力。但是，由于《预算法》在年内无望修订，而按照现有《预算法》，中国地方政府不能独立发债。因而，这种方案远水救不了近火。

　　第二，允许政策性银行提供流动性过桥支持或进行资产证券化。在确定来年可以通过发债筹措偿债资金的情况下，允许政策性银行就年内偿债所需资金提供过桥贷款。等到来年发债筹得资金之后，再偿还政策性银行贷款。这样可就地方债务年内偿债之急。当然，也可以将这些项目完全转手给政策性银行，然后允许政策性银行将其资产证券化。

　　第三，将部分项目纳入“十二五规划”。

　　一些地方贷款项目之所以成为问题，是因为其偿债没有获得明确的财政资金支持。如果这些项目符合未来发展规划，那么，可以考虑将这些项目申请国家“十二五规划”立项。一旦立项成功，项目偿债的资金来源就有了保障。对于这部分项目，可以考虑允许银行进行展期而不必计入坏账当然，这需要获得监管部门的许可。

　　第四，鼓励引入民间投资。由于过去地方政府上马了太多项目，因而，指望所有项目都纳入国家“十二五规划”立项并不现实。在这些无法国家立项的项目中，对于具备盈利能力的，可以考虑部分或者全部转让给民间投资，前提是由民间投资承担偿债义务。

　　第五，强化地方政府偿债义务，敦促出让营利性地方国有资产偿债。如果可以将地方政府比喻为一个私营企业老板的话，显然很难想象在企业倒闭无法偿债的情况下法律还能容忍企业主开着豪车住着别墅。因此，虽然直接融资的项目不具备足够偿债能力，但地方政府显然不能借此逃避责任，而应该出售其所掌握的其他营利性地方国有资产来继续偿债。考虑到地方国有企业资产规模远大于地方债的现实，如果做到了这一点，地方债务的偿还应该不会存在问题。只是这一原则需要中央政府来加以明确，才能够对地方政府形成足够的约束力。

　　特别需要指出的是，如果采取了第四和第五方面的措施，那么，就恰恰与国际投资者的看法不同，中国目前的地方债风险就不是“危”而是“机”。

　　当然，上述措施仍然只是对当前地方偿债压力的缓兵之计，而非治本之策。

　　如果要避免地方债务问题周而复始地出现，就还必须从根本上建立起对地方政府负债的激励约束机制。否则，允许地方政府发债，就无异于为地方政府攫取更多资金打开了一条新通道，从而反倒可能埋下未来地方债危机进一步升级的隐患。

　　首席经济学家。本文节选自其8月26日发布的研究报告，略有删改。)