构建我国金融审慎管理框架的两步走设想

⊙胡 滨

在诸多针对本次全球性金融危机动因和引发根源的分析结论中形成的基本共识是，金融监管体系严重滞后于金融发展是此次危机产生和蔓延的关键性因素。鉴于此，世界各主要国家和地区在积极救助金融市场和问题机构、促进经济复苏的同时，也纷纷提出了各自的金融监管改革方案。从各国所提出的金融监管改革的方案来看，重构现有金融监管体系，构建防范和识别系统性风险的宏观审慎管理架构无疑是改革的重点。加强宏观审慎政策、构建宏观审慎与微观审慎监管有机结合的金融监管体系，也已成为金融稳定理事会、国际货币基金组织、巴塞尔银行监管委员会等国际组织的共同主张和美国、欧盟、英国等主要西方国家金融监管体制改革的重要内容。

上月，英国财政部发布了《金融监管新举措：改革蓝图》。这个包含了法律草案的白皮书堪称英国金融监管改革的里程碑。白皮书认为，英国在“三方(tripartite)”监管体系下，由英格兰银行、金融服务局及英国财政部三个管理当局对金融稳定共同负责，但这一体系被证明在很多重要方面是不成功的，因此提出了以确保“金融体系的长期稳定和可持续性” 为目标的改革设想。重构的英国金融监管体系框架是：撤销原有的金融服务局；在英格兰银行内部建立新的金融政策委员会，负责宏观审慎管理；成立英格兰银行下属的独立分支机构——审慎监管局，负责微观审慎管理；成立金融行为准则局，负责监管所有金融服务行为。

在美国，一年前，自“大萧条”以来改革力度最大、影响最深远的金融监管改革法案——《多德—弗兰克华尔街改革与消费者保护法案》最终签署实施。该法案的核心内容是成立以美国财政部牵头、美联储以及其他主要联邦监管机构参加的金融稳定监督委员会来履行宏观审慎管理的职能，该委员会的主要职责是防范和识别系统性金融风险，维护金融稳定。另外，该法案扩大了美联储的权力，美联储有权对严重危及金融体系稳定的系统重要性金融机构进行监管。

欧洲议会去年9月通过了《泛欧金融监管法案》。根据该法案，欧盟将新设立“三局一会”以加强整个欧盟层面上的金融监管和风险防范。在宏观层面，将建立欧洲系统性风险委员会，负责对整个金融体系进行宏观审慎监管，监测整个欧盟金融市场上可能出现的宏观风险，及时发出预警并在必要情况下建议应采取的措施。其成员由欧盟成员国中央银行行长组成。在微观层面，则在主要金融行业内分别成立三大监管局——欧洲银行局、欧洲保险与职业养老金局以及欧洲证券与市场局。

具体而言，美国的方案没有彻底打破现有的多头监管格局，而是在现有的监管体系下有针对性地成立一个由多方监管当局参与的金融稳定监督机构，并把对系统重要性金融机构的监管职权赋予了美联储；由于欧盟成员国的监管体系各不相同，无法在短时间将这种分散的监管体系统一成为一种模式，因此，欧洲委员会在欧盟层面成立了负责整个欧盟市场系统性风险监测的机构，而将原有的针对银行业、保险业和证券业的三个委员会升格为监管当局，通过这三个欧盟层面的监管当局来确保建立一整套趋同的监管规则和一致性的监管操作，并指导各成员国各自监管当局的日常监管活动，以便下一步向欧盟统一的监管体系过渡；英国的改革最为彻底，它将彻底改变三方监管的格局，建立在英格兰银行领导下的宏观审慎监管体系。

回头看中国，在目前分业经营、分业监管的格局下，没有一家机构对防范金融体系的系统性风险负责。这与当前的国际金融监管体系很不适应。因此，迫切需要汲取国际金融监管改革的经验，适应金融业改革发展和创新的需要，尽快构建我国的宏观审慎管理框架，切实防范和化解系统性风险，维护金融稳定。依笔者的设想，具体可以分为两步，第一步是在现有的分业监管格局下，加强监管协调，赋予央行更多的系统性风险监测的职能，而各监管机构则运用微观审慎工具来实现宏观审慎的管理目标；第二步，根据我国混业经营的发展趋势，适当时机在“一行三会”之上成立实体性的“金融监管委员会”，负责系统性风险的识别和监测，在这个金融监委员会的宏观审慎管理下，“一行三会”负责实施具体的微观审慎监管。

（作者系中国社会科学院金融研究所研究员）