浙江财政困境样本：财政蛋糕怎么切？

皕文

●“上面的手越伸越长，导致近年来地方财力逐渐萎缩”

●一些政策年中出台，说是要投多少钱，但地方财政预算年初已经作了安排，钱从哪里来？只能是从其他方面挤压资金

●生态、环境危机以及县乡财政的普遍困难与此有内在关联

在湖州市德清县钟管镇，有大大小小的化工企业36家，因为长期存在污染问题，多年来村民与企业积累了矛盾。受5月份德清县新市镇的“血铅事件”启发，6月2日，村民们运来砂土，将十多家化工企业的大门封堵。

污染背后是监管不力，监管不力背后又是乡镇企业贡献GDP增量和缴税的地方政府存在经济利益和公共责任之间的矛盾。

代价沉重，回报却不理想。钟管镇党委书记郑其良向《第一财经日报》记者抱怨，全镇去年税收3个多亿，但镇里得到的只有1800万元左右。

内外交困下，地方财政如何重振？

自1994年分税制之后，对于地方财政困境的讨论持续存在。新近的背景是，政府性债务或已成为地方政府所难以承受之累。

历时三个多月的审计，今年6月27日，国家审计署公布了“全国地方政府性债务审计结果”：截至2010年底，全国地方政府性债务余额107174.91亿元。这一债务总额占2010年GDP的四分之一，超过当年全国财政收入。

高额债务背后地方财政现状究竟几何？近期，本报记者以浙江省的A市（地级市）、B市H区（地级市之区政府）、C市（县级市）、C市Z镇为调研样本，约访地方党政负责人或财政局负责人，从地方财政困境的现状着手，尝试寻找困境背后之因素。

一个不愿再给，另一个却伸手想要

“上面的手越伸越长，导致近年来地方财力逐渐萎缩。”6月20日，正在核对2011年预算报告的C市财政局总会计师向本报记者抱怨。C市是浙江省东部的一个县级市，2010年全市地方财政收入高达30余亿元。

他列举的例子是：2003年起，电力企业增值税、企业所得税、营业税等地方分享部分和部分金融企业缴纳的增值税、企业所得税、营业税等地方分享部分划归省级（记者注：电力企业不包括市县以下单位开办的小水电），地方上每年税收少了几千万元。

这次调整的背景是2003年浙江省下发《浙江省人民政府关于进一步完善地方财政体制的通知》，主要涉及省市县之间的财政分配关系，其中重要的一项就是电力、金融领域的地方税收部分划归省级。

一些严重受影响的市县提出异议。2005年3月，在浙江省第十届人民代表大会第三次会议上，绍兴县的徐爱华代表提出了《关于浙江钱清发电有限责任公司税收收入级次问题的议案》，要求将该公司所缴纳的地方分成的增值税和企业所得税部分按原有格局界定（详见本报2005年3月29日文章——“浙江省县财税分成之变：36亿元和6亿元的差距”）。

这名总会计师表示，省里肯定是希望通过增强省级调控能力，市县尽管不情愿，但政策制定了就要执行。

不是所有的市县像绍兴县选择人大途径表达诉求，更多的市县则通过一些“小动作”规避向省上缴部分。

在2003年10月一次地方财政体制会议上，时任浙江省省长吕祖善说，一些市县为了减少向省上缴部分，通过各种形式违规退库，人为降低地方财政体制收入；有的预算外收入，该进预算的没有进来，预算内收入尤其是省级收入，该收的没有收起来。

吕袓善告诫台下的市县负责人，这不止是逃了一点省级收入，而且严重影响了财政体制和税制的统一规范，这些“擦边球”、“小动作”不能再有了。

上述总会计师的另一个抱怨是“新办企业的税收征管问题”。他说，企业所得税从2002年1月1日起实行中央和地方共享后，明确了自2002年起新开业登记的新办企业所得税由国家税务总局负责征收管理。

把国税一度不再管理的税种又纳入管理范围。这是自1994年分税制后，国家在税制上的又一次重大调整，这次调整不仅是对原来企业所得税管理的一次调整，也给征管带来新问题和新的挑战。

“这又造成国、地税间的税源竞争，为挖税源，两家相互比着给企业优惠，最终是税收减少。”上述总会计师说。

做大的蛋糕怎么切

根据调研样本的安排，C市的抱怨出乎意料。

1994年，我国确立了分税制财政体制，许多地方都按照“一级政府、一级财政”的原则，巩固或确定了省管市、市管县的财政模式。唯独浙江不但沿袭了“省管县”模式，而且在此基础上不断使之完善。

财政“省管县”模式下，省以下的级次中，最受惠的就是C市这样的县级市。因为省级政府将收入考核、转移支付、财政结算、资金调度、工作部署等直接到县级政府。地级市的预算内财政收入仅限于地级政府所在市，与辖区内的县没有对应的结算关系，地级市与县之间只在预算外收入上有结算关系。

以C市2010年财政决算报告分析，2010年全市实现财政总收入约57亿元，其中上划中央收入26.42亿元，地方财政收入执行数30.59亿元。

上划中央收入是依据分税制规定，此外还要向省缴纳约8.54亿元，主要方式是“固定上解（专有名词，可理解为“上交”）、地方财政收入超支上解、出口退增值税地方负担、根据地方出口形势、其他上解”。上述总会计师告诉本报记者，C市地方财政预算收入加上预计的中央税收净返还和省各项固定补助，减去体制结算上解，2011年地方财政净可用财力预计为30.88亿元。

按照1995年《中华人民共和国预算法实施条例》规定，地方预算收入是指按照分税制财政管理体制纳入地方预算、中央不参与分享的收入，包括地方本级收入和中央按照规定返还或者补助地方的收入。分税制以后，地方预算收入构成了地方政府履行其职能、满足地方公共支出的预算财力。

目前围绕分税制的争议不少，一个主要观点是“1994年分税制的缺陷之一，是没有解决好省级以下财政体制问题”。由此，上级政府对下级政府的财政分配的自由裁量权过大。

但各级次的地方政府都希望掌握可调控的财力。而处于财政收入初端和财政支出末端的地方政府，集中体现了地方财政的困境，几乎所有的收支矛盾、体制矛盾和经济运行中的深层次的问题都集中反映在这一级财政上。

“我们市级财政收入70多个亿，按每年8%的增长比例，市一级可用（增量）财力只有1.5亿元，医疗卫生体制改革、退休工人养老保险等民生支出的压力很大。”今年3月底，A市财政局一名副局长告诉本报记者。